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国资报告·安定门观察

国务院国资委主管、国资委新闻中心主办的《国资报告》杂志2018年第九期刊发中国企业改革与发展研究会会长、中国建材集团党委书记、董事长宋志平重磅文章《关于当前国企改革工作的一些思考》。

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作者 / 宋志平

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国企改革伴随着我国的改革开放，风雨兼程，至今已经四十年了。四十年来，国企改革沿着市场化的方向，先后经历了放权让利、现代企业制度和国有资产监管等阶段，已进入崭新的时代。按照十八届三中全会决定所作的判断，目前我国的国有企业大体上已经和市场相融合，决定中“管资本为主”和混合所有制的论述为国企改革提供了新的突破口。党的十九大报告中明确指出，要推动国有资本做强做优做大，深化国有企业改革，发展混合所有制，培育一批具有全球竞争力的世界一流企业。这段话言简意赅，为进一步深化改革指明了方向。

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当前，国有企业改革的路线图已经十分清晰，任务和目标也非常明确，那就是落实管资本为主、建立国有资本投资公司、发展混合所有制和培育世界一流企业。我们要认真领会习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习党的十九大报告精神，遵循习近平总书记关于国企改革“三个有利于”的标准要求，奔着问题来，抓住主要矛盾，扎实有效地推进国企改革工作。

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国资委的设立为推动我国国有企业改革发展作出了制度性安排。2003年从过去部委分头管理企业到成立国资委，是一场重大改革，结束了九龙治水多头管理国有企业的问题。国资委建立以来，对国企实施管人、管事、管资产，有力地促进了国企管理的规范化，推进了国有企业的改革发展。随着国有企业日益壮大，管人、管事、管资产的任务越来越重，同时许多社会监管职能也集中压在国资委身上，使国资委不堪重负，难于聚焦于管好国有资本的战略任务。新一轮国资监管体制的改革将进一步加强党的领导、促进政企分开、政资分开、简政放权，优化国有资本战略布局，促进国有资本流动增值，加快现代企业制度建设和创新，使国企改革发展迈上新的台阶。

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国资委要实现以管资本为主，关键是转变职能、简政放权，回到国有资本出资人代表位置上来。国资委将实现从企业管理转向资本管理大转变，将出资人该做的事做得更好。为此，国资委应作为国有投资公司的出资人，不直接管理投资公司投资的企业及其具体的生产运营。国资委应该行使公司法中国有股东的职能，派出董事，批准投资计划，决定公司的设立、增资、解散等。作为国有股东代表，国资委还要按照国家政策调整国有资本布局，要把投资公司的投资决策权交给投资公司董事会，企业的经营决策权、用人权、分配权交给董事会。国资委多年来推行的外部董事占多数的董事会事实证明是十分有效的。只是董事会在定位上应是国资委的受托组织，应该以企业的发展和绩效为中心，构建积极进步型董事会，而不应当作国资委派驻企业的另一监管机构，对企业进行所谓的控制制衡。至于企业安全、环保等监管工作，应交由相应政府监管部门负责。

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国资委是国务院行使国有资产管理的特设机构，不是也不应该是新加坡淡马锡那样的国家投资公司。同时，既然有国资委，也没有必要另起炉灶，再行打造国有资产授权管理公司。国资委——投资公司——混合所有制企业的结构模式顺理成章，既继承了这些年工作的成果，有利于确保国家国资监管能力的连续性，也按照公司法理顺了国资委、国有投资公司、混合所有制企业之间的关系。国资委通过国有资产投资公司引导投资规划，促进国资运营方式创新，将更好地发挥引导国民经济、促进创新和企业国际化的作用。根据企业功能定位，分类完善治理结构、分类开展绩效评价、分类考核，国资监管的针对性和有效性也将明显提高。当然要将管资本为主落实到位，国资委也会在管理理念、管理能力和管理方式上发生更加积极的变化。

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在十八届三中全会的决定中，明确了成立国有资本投资和资本运营公司，实际上目前的中央企业母公司大部分都是控股型的产业集团企业，也是事实上的投资公司，地方国资委也大多已经完成了投资公司组建工作。在现有央企中，部分大型产业集团增加投资管理功能，部分企业集团公司改为国有投资公司，这些公司可以更名投资公司，但对一些知名度极高的产业投资集团，也不一定要加上投资公司字样。实际全世界的大型跨国公司大都是投资公司，并没有几家冠以投资公司名称。

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国有资本投资公司是负责国有资本投资运作的企业。按中国经济的体量，相当于若干个新加坡的淡马锡公司，不过，我国的国有投资公司一般来讲有固定的专业投向，是那种产业投资集团的模式，这既有历史原因，也有现实客观原因，因为我国经济体量大，以专业的产业投资集团模式更符合我国国情，也能保证各个国有投资公司更有专业化水平，国有投资公司既要贯彻国家产业政策，也要提高投资收益率，完成做强做优做大国有资本任务和使命。国有投资公司要有较强的投资能力和专业能力，有一大批投资专家，对行业、对企业有十分清晰的了解，国有投资公司的董事会应有很强的投资决策能力。因而，国有投资公司可直接在现有的央企集团母公司的基础上进行改造，充分利用其现有专业能力、人才和信息优势，加大战略规划、投资管理和融资功能，缩减集团原先的一些企业经营管理性部门。

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国有投资公司一般是国有独资公司，出资管理方是国资委。国资委行使股东权力，董事全部由国资委派出，其中外部董事应选择有专业投资水平的专家出任，董事会按照公司法赋予的权力依法运营，按市场化待遇聘请高水平的职业经理人。国有投资公司投资的主要对象是混合所有制企业，大多是上市公司。在混合所有制企业中，国有投资公司行使股东权力，依股份多少选派董事，开好股东会。国有投资公司主要以相对控股和第一大股东形式投入企业，一般不投参股企业。国有投资公司要重视企业的市值让股本流动起来，用投资企业的分红和资本增值来实现国家投资的保值增值，用投资来引导国民经济的发展方向。

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党的十八届三中全会决定中指出，混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式。这既是对现有国有企业改革成果的总结，也为国企改革指明了方向。混合所有制是国有资本和市场结合的重要形式，发展混合所有制企业符合习近平总书记提出的国企改革“三个有利于”的标准，符合坚持我国基本经济制度的“两个毫不动摇”的要求。经过四十年的改革，我国绝大多数国有企业已经完成了上市改造，成为国有控股的上市公司。虽然西方国家也有混合所有制企业，但像我国这么大规模的混合所有制企业是个创举，它也是我国国有经济获得成功的真正原因之一。

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混合所有制是一种所有制新的形态，既不能看作是国有企业，也不能看作是民营企业，而是一种新型所有制形式。发展混合所有制企业关键是转变机制。由于引入了非公资本，破解了国有企业所有者缺位的难题，混合所有制企业内部机制更加市场化，既有国有企业的实力，又有民营企业的活力，提高了企业竞争力。混合所有制企业中，大家以股份说话，按市场规则办事，并不存在谁吃掉谁的问题，是国民共进的一种经济结构。本着“宜独则独，宜控则控，宜参则参”的原则，参照《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，在公益类企业主要是国有独资方式，在商业二类企业即涉及国家安全等战略性行业或处在具有自然垄断特点领域的企业主要是国有绝对控股方式，而对于商业一类即充分竞争领域企业主要是国有相对控股、作为第一大股东和参股方式，在国际通行的做法中，一般是把国有股持有50%以上股份的企业才视同国有控股企业，而国有股低于50%的企业并不纳入国有控股企业。因此，我们应将国有绝对控股的企业视同国有企业管理，但也不应当作纯而又纯的国企，要积极引入市场机制，激发社会持续参与的热情；将现行的国有股相对控股、相对第一大股东和参股企业视同完全的市场化股份公司来看待。这样，很多竞争领域的上市公司就完全以市场化形式进行竞争，这对于发展混合制经济有着重大的意义。

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在充分竞争领域中，国有资本采取相对控股、第一大股东或参股方式的混合所有制。它解决了国有企业市场化经营的内部机制革命问题，也解决了国有企业和民营企业融合合作、公平竞技的问题，也更有利于中国企业国际化。混合所有制企业应遵循国际规则，以多元化的股份公司形态运作，在现代企业制度框架初步建立的基础上，开展一系列创新。其次，国有企业在市场中取得的竞争优势也常常得不到公平看待，认为国有企业不该用纳税人的钱和民营企业竞争，实际上建立国有企业的初衷就是集中起来办大事，更好地为国家为纳税人挣钱，现在有了混合所有制作为更好的实现方式。混合所有制企业的发展会减少这些质疑，化解国有资本流动的阻力。此外，混合所有制还将促进国有资本的国际化。许多海外招标项目明令不许国有企业进入，但允许有国有股的上市公司参与。其依据是国有企业有政府补贴和国家扶持，会导致不公平竞争。混合所有制企业作为一种市场化的企业组织，拥有完整的法人财产权，国有股本依法进入，只承担股东责任和享受股东权益，企业经营决策交由董事会，董事会是由各个股东派出，并有专家型的独立董事，按市场规则运作，接受市场监督。在国际竞争日趋激烈的形势下，混合所有制企业市场接受度更高，外部阻力更小，将为国有资本国际化开辟广阔的发展空间。

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国有企业深化改革要在简政放权上有新突破。法律框架和国资监管体制的改革将推动中国现代企业制度建设，混合所有制下内部机制的相应创新将促进微观层次的市场化，从而构建起全新的中国现代企业综合治理模式，但真正实现有深度的国企改革还需要权力结构的调整。就竞争领域的混合所有制企业而言，当前的突破口，一个是监管部门进一步转变职能，简政放权，将经理层人事和投资决策等经营决策权真正放下去，放到位。一个是要大力推进员工持股计划，让员工的人力资本参与利润分配，形成所有者、经营者、员工共享的企业创富机制，这既符合社会主义经济的初衷，也经过了改革实践的检验，更是当前高质量发展经济的迫切需要。另外，在充分混合、创新机制确保企业持续发展的基础上，应将薪酬决策权进一步下放到企业董事会，让市场发挥基础性作用，不再对其实施工资总额限制，以增加企业发展动力。

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我国是社会主义国家，要确保国有经济占主导地位，但发展国有经济既可以用国有企业的形态，也可以用混合所有制企业中国有股本的形态。厉以宁教授指出，“在一定时间里，国有企业、混合所有制企业和民营企业将会三足鼎立，支撑着中国的经济。”多年的实践证明，混合所有制使国有资本流动性更强、控制力更大、增值更快，更加有利于国有资本做强做优做大。既然我们认识到混合所有制是我国基本经济制度的重要实现形式，就应该把混合制企业形态充分确立起来，形成我国国有企业、混合所有制企业、民营企业三足鼎立的微观经济结构，这是我国社会主义市场经济的重要特色，也是我国国企改革四十年来的重大成果。2018年8月国资委启动“双百行动”，以“1+N”政策体系为指导，在以往混改基础上扩围，选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业，深化混改、员工持股、完善现代企业制度、薪酬改革等多项改革，形成国企改革全面落地的新局面。

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党的十九大报告中提出，要培育一